編者按:

“大金融思想沙龍”是中國人民大學國際貨幣研究所發(fā)起設立的高層次雙周學術(shù)沙龍，由原大金融思想沙龍與IMI雙周論壇合并而成。沙龍通過“主題演講+專家點評”的模式，對國內(nèi)外宏觀金融領(lǐng)域的基礎理論與現(xiàn)實問題進行深入討論，以期緊跟國際前沿、拓寬理論視野、深化研究協(xié)作，為推動“大金融”學科建設，深入開展“大金融”理論、政策與戰(zhàn)略研究搭建高水平、專業(yè)化、開放式的學術(shù)交流平臺。 第15期“大金融思想沙龍”由中國人民銀行金融消費權(quán)益保護局局長焦瑾璞主講。

焦局長在題為“普惠金融發(fā)展與研究”的演講中指出，普惠金融從理論到實踐已逐漸成為一套牽涉金融結(jié)構(gòu)調(diào)整和金融體制變革等重大問題的發(fā)展戰(zhàn)略和操作理念。雖然還面臨著諸多挑戰(zhàn)，但當前正是推進我國普惠金融發(fā)展的良好時機。中國應該抓住機遇，建立符合國際普惠金融理念，適應我國經(jīng)濟社會特點的普惠金融體系，重點加強“三農(nóng)”、小微企業(yè)以及城市和農(nóng)村的低收入群體等弱勢群體的金融服務，提升我國金融服務的覆蓋面、可得性、便利性，促進經(jīng)濟金融協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。

以下為焦瑾璞局長的演講摘要:

一.引言

目前，普惠金融從理論到實踐已逐漸成為一套牽涉金融結(jié)構(gòu)調(diào)整和金融體制變革等重大問題的發(fā)展戰(zhàn)略和操作理念。目前有50多個國家已承諾推進普惠金融建設，并列出了路線圖和時間表，其中的主要目標是到2020年實現(xiàn)為所有工作年齡的人群普及金融服務，許多國家已經(jīng)取得重要進展。2008年全球金融危機后，G20將推進普惠金融發(fā)展作為重要任務。主要的普惠金融國際組織普惠金融聯(lián)盟(AFI)于2008年9月成立，2009年G20又成立了G20普惠金融專家組(FIEG)和全球普惠金融合作伙伴組織(GPFI)，制定了全球推進普惠金融發(fā)展的戰(zhàn)略框架和行動規(guī)劃。2012年G20的墨西哥峰會，2013年的圣彼德堡峰會，2014年即將召開的澳大利亞布里斯班峰會都將討論全球普惠金融問題。為此，本文將從普惠金融的相關(guān)概念入手，著重介紹國際上普惠金融的發(fā)展過程、特點、主要度量方法和發(fā)展現(xiàn)狀，并對比討論目前我國的普惠金融發(fā)展狀況及面臨的機遇和挑戰(zhàn)。

二. 金融排斥與普惠金融的產(chǎn)生

金融排斥與普惠金融是一個問題的兩個方面。金融排斥特指銀行關(guān)閉分支機構(gòu)而影響了民眾對銀行服務的可獲性(Leyshon & Thrift， 1993)，因而從反面揭示了普惠金融問題的緣起。現(xiàn)實中的金融排斥現(xiàn)象以美國歷史上發(fā)生的“劃紅線”拒貸為典型代表，20世紀90年代開始，越來越多的研究開始關(guān)注某些特定社會階層無法獲取現(xiàn)代支付服務及其他金融服務的情況。

具體來說，金融排斥主要體現(xiàn)在三個方面:一是在排斥主體上，主要是指特定的社會階層；二是在排斥內(nèi)容上，主要是指為人們?nèi)粘Ｋ�必需的金融產(chǎn)品或服務，如信貸、儲蓄、支付、保險等；三是在排斥原因上，既包括外部排斥(如價格、資格)，也包括自我排斥。金融排斥會給社會帶來多方面的危害，主要表現(xiàn)在轉(zhuǎn)尋高利貸，缺乏必要金融服務引導經(jīng)濟脆弱，限制支付活動，有時也會帶有社會排斥現(xiàn)象。

受各種因素影響，大量人口被排斥在正規(guī)金融服務門檻之外。據(jù)世界銀行估計，目前全球大約有27億成年人得不到任何正規(guī)的金融服務(World Bank，2012)。金融排斥是一個復雜的、動態(tài)化過程，不能以單一原因解釋，可能是暫時，也可能是長期的。從宏觀層面來說，經(jīng)濟發(fā)達程度是影響一國普惠金融的重要原因，而從微觀層面來說，地理、基礎設施、價格、金融意識、交易成本等因素的影響。

正是由于要克服金融排斥，才出現(xiàn)了普惠金融的概念。普惠金融指的是在金融機構(gòu)成本可負擔前提下，通過不斷競爭和創(chuàng)新，以保證金融服務排斥對象逐步獲得其需求的相關(guān)服務。國際上的不同組織，如聯(lián)合國、世界銀行和亞洲開發(fā)銀行都從不同維度對普惠金融進行了闡述。關(guān)于普惠金融的特征，目前被廣泛接受的概念是由2005年聯(lián)合國推廣“國際小額信貸年”時提出的，主要包括四個方面的內(nèi)容:(1)家庭和企業(yè)以合理的成本獲取較廣泛的金融服務，包括開戶、存款、支付、信貸、保險等；(2)金融機構(gòu)穩(wěn)健，要求內(nèi)控嚴密、接受市場監(jiān)督以及健全的審慎監(jiān)管；(3)金融業(yè)實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，確保長期提供金融服務；(4)增強金融服務的競爭性，為消費者提供多樣化的選擇。

普惠金融的出現(xiàn)大致經(jīng)歷了三個階段:最初以扶貧金融的形式出現(xiàn)，包括教會融資、政府融資、小額信貸、行業(yè)銀行，主要是形成了小額信貸的概念；隨后出現(xiàn)了微型金融的概念，主要包括分散的小額的資助性融資，并逐步推廣到保險、匯款、信托等領(lǐng)域；隨著微型與大型金融服務體系的邊界逐漸模糊，最終出現(xiàn)了有包容性、全方位、廣寬度、深內(nèi)涵的金融服務，使普惠金融的概念應運而生。

三. 普惠金融的發(fā)展特點及影響因素

從普惠金融概念形成和發(fā)展過程看，其重點關(guān)注的是信貸可獲得性。從普惠金融概念的實質(zhì)看，普惠金融呼吁不斷提高金融服務的覆蓋面和滲透度。國際上最新發(fā)展趨勢是，普惠金融概念中的“金融”應當是一個“大金融”的概念，全面涵蓋整個金融體系中的所有產(chǎn)品和服務，但同時絕不意味著每個人都必須使用，也絕不意味著可以不顧成本和風險。由于普惠金融強調(diào)包容性增長，其中延伸出的平等、發(fā)展、減貧之間的關(guān)系已經(jīng)使得其成為獨立的政策目標。

普惠金融逐漸經(jīng)過三個階段逐漸發(fā)展起來。在20世紀80年代前，很多發(fā)展中國家通過直接信貸項目向目標群體如農(nóng)民等提供資金，使金融機構(gòu)無法有效地根據(jù)風險回報特征配置資金資源，導致這些信貸項目不僅不具有可持續(xù)性，而且在實踐中，即使是在農(nóng)村地區(qū)也沒有改善對窮人的金融服務覆蓋范圍。80年代以后，情況發(fā)生了重大變化，人們開始將關(guān)注的焦點從企業(yè)和家庭轉(zhuǎn)向金融機構(gòu)及其持續(xù)和廣泛地提供金融服務的能力。90年代以后印度、巴西、墨西哥等國開始積極探索普惠金融的實現(xiàn)方式(CGAP，2012)。

德國技術(shù)合作公司(GIZ)評估了10個國家35種促進普惠金融的政策方案，認為其中六類方案最為有效:其中四類是增加窮人獲取金融服務的渠道，包括代理銀行、移動支付、金融服務供給主體的多樣化、國有銀行改革；其余兩類是消費者保護和金融身份證明。

在促進普惠金融的過程中，小額信貸和微型金融項目發(fā)揮了重要作用。與小額信貸相比，微型金融的范圍更廣，包括貸款、存款、保險、支付、匯款等。技術(shù)創(chuàng)新是降低金融交易成本、促進普惠金融的重要渠道。近年來，移動支付在全球發(fā)展很快，發(fā)展中國家更是如此。

總的來說，普惠金融服務的客戶群體、金融產(chǎn)品或服務種類與普通金融存在一些差異，因此針對普惠金融發(fā)展應當具有適合其特征的差異性的制度供應。政策制定應當旨在糾正市場失敗，消除獲取金融服務的非市場性障礙。在這一理念指導下，很多國家針對中低收入者等金融排斥主體采取了特殊的監(jiān)管制度。很多研究表明，在有效的金融監(jiān)管框架下，普惠金融和金融穩(wěn)定之間存在正相關(guān)關(guān)系。

四. 普惠金融的度量標準和中外比較

目前國際上存在三種主要的普惠金融度量方法。第一個是國際貨幣基金組織(IMF)、金融包容聯(lián)盟(AFI)、芬瑪克信托(FinMark Trust)等采用的方法，主要從正規(guī)金融服務的可獲得性、使用情況等角度設計出普惠金融指標，對各國普惠金融情況進行評估；第二個是世界銀行開發(fā)的全球普惠金融指數(shù)，主要按銀行賬戶的使用情況以及儲蓄、借款、支付、保險等核心指標對具體業(yè)務進行分類評估，監(jiān)測普惠金融實踐情況；第三個是GPFI在2013年制定的較為全面的普惠金融指標體系，認為普惠金融應從金融服務的獲取、使用，金融產(chǎn)品和服務質(zhì)量三個方面衡量。

以世界銀行的標準度量，我國個人銀行賬戶數(shù)量高于世界平均水平，但睡眠賬戶比例較高。在賬戶利用率方面，匯兌功能較活躍，收款、匯款占比高于世界平均水平，但參與商業(yè)活動依然不足，用于商業(yè)支付、領(lǐng)取薪資和政府補貼的比率低于世界平均水平。在支付方面，用手機支付、匯款和收款的平均比率低于世界平均水平。截止2012年，我國有過儲蓄的成人高于世界平均水平，但銀行貸款的覆蓋深度還不夠，從正規(guī)金融機構(gòu)獲得貸款的比率低于世界平均水平，而從親朋好友處借款的比率則高于世界平均水平。

如果采用普惠金融指數(shù)IFI概念，用銀行滲透性、銀行服務可獲得性和銀行資源利用率三維變量來衡量，我國金融普惠程度與地區(qū)發(fā)展進度總體上呈正相關(guān)關(guān)系，呈東中西的梯度分布。到2010年，北京、天津、上海、江蘇、浙江、福建和廣東等7省(市)的全面建設小康社會實現(xiàn)程度超過了90%，高于全國10個百分點以上。北京、上海、浙江和天津處于普惠金融發(fā)展的第一方陣，西部地區(qū)多數(shù)處于低金融普惠區(qū)，加入人均因素之后，金融機構(gòu)的網(wǎng)點擴張受到約束，傳統(tǒng)的人口大省山東、河南、河北等排名靠后，青海、寧夏等西部人口小省位置前移。

五. 中國普惠金融發(fā)展中的機遇與挑戰(zhàn)

中國的普惠金融發(fā)展，目的是要建立符合國際普惠金融理念，適應我國經(jīng)濟社會特點的普惠金融體系，重點加強“三農(nóng)”、小微企業(yè)以及城市和農(nóng)村的低收入群體等弱勢群體的金融服務，提升我國金融服務的覆蓋面、可得性、便利性，促進經(jīng)濟金融協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。中國政府一直致力于提高金融資源的可獲得性，政府出臺多項政策措施改善基層金融服務，促進金融普惠。目前，初步形成了正向激勵的財稅、金融政策相結(jié)合的扶持政策體系，在一定程度上彌補了市場配置機制的不足。同時，積極推動金融產(chǎn)品創(chuàng)新、不斷完善基層金融基礎設施并推動擴大農(nóng)業(yè)保險覆蓋面。2012年6月19日G20墨西哥峰會上，胡錦濤首次提出中國的包容性增長和發(fā)展普惠金融問題，中國的普惠金融首次進入國際視野。

雖然經(jīng)過近年努力，中國的普惠金融取得了很大進展，但是在發(fā)展中，還存在一些亟待解決的問題。

(1) 普惠金融的廣度與深度有待提升。發(fā)展普惠金融“重點在縣域、難點在農(nóng)村”。受城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的影響和制約，農(nóng)村金融服務的發(fā)展明顯滯后于城市地區(qū)。我國約2億的低收入人口(年收入低于5000元)和其中約8000萬貧困人口(年收入低于 3000元)大部分都集中在貧困農(nóng)村地區(qū)

(2) 小微企業(yè)融資難、融資貴問題較為突出。主要是申貸獲得率低、審批時間長、成本高，深究仍然是體制和金融結(jié)構(gòu)的原因。

(3) 普惠金融理念有待深化。關(guān)于普惠金融，理論上的研究還處于起步階段，在政策實踐上也還沒有納入政府工作職責。在金融機構(gòu)以經(jīng)濟效益為中心的價值理念日益強化的情況下，公平正義的企業(yè)社會責任導向在實踐上較為弱化。同時，對消費者教育和保護也不足。

(4) 普惠金融內(nèi)存動力有待激發(fā)。目前關(guān)于普惠金融的商業(yè)模式尚不清晰，難以充分發(fā)揮市場作用，導致普惠金融長期可持續(xù)發(fā)展能力較弱。

雖然還面臨著諸多挑戰(zhàn)，但目前正是推進我國普惠金融發(fā)展的好時機。究其原因，一是我國的金融機構(gòu)發(fā)展態(tài)勢良好，有條件在防范風險的前提下，延伸和下沉金融服務方式；二是金融基礎設施逐步完善，金融生態(tài)日益向好；三是普惠金融發(fā)展戰(zhàn)略和目標日益清晰，并且已納入國家頂層設計。

因此，目前最重要的是組織體系建設和機制建設，解決發(fā)揮金融市場在配置金融資源中起決定性作用的關(guān)鍵問題，建立健全普惠金融運行機制。普惠金融的核心是市場競爭機制和資金價格的市場化。政策驅(qū)動當然很重要，但如果沒有良好的市場運行機制，其可持續(xù)性不解決，仍然發(fā)展不起來。創(chuàng)新和監(jiān)管都是發(fā)展普惠金融當中需要解決的重要問題，政府應該營造一個讓金融機構(gòu)實現(xiàn)商業(yè)可持續(xù)的政策環(huán)境，這是普惠金融發(fā)展的重要前提。同時，也要加強政策引導。要將一些已有的行之有效的政策固定并堅持下去，如財政補貼、差別準備金等財政金融政策。此外，也要加強金融教育和消費者權(quán)益保護。負責任的普惠金融也要求消費者更好地了解金融，掌握金融知識，更好地利用金融產(chǎn)品。同時，在金融服務過程中遭受侵權(quán)時，可以得到及時保護。

六.結(jié)論

普惠金融本質(zhì)是發(fā)展問題，既需要拓展廣度，也需要拓展深度，共同建立一個惠及所有民眾的金融體系。中國現(xiàn)在面臨發(fā)展普惠金融的良好機遇，應從基層開始，注重創(chuàng)新，從機構(gòu)創(chuàng)新、產(chǎn)品創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新再到機制和體制創(chuàng)新方面去努力。當然，發(fā)展普惠金融也不是一朝一夕就可以完成的事，還受諸多方面的制約和影響，是一個長期的過程。(整理人:許釗穎)